来源：中国政府采购报

刘小川 张艳芳

 

2015年，我国政府采购规模首次突破2万亿元，实际增量和增幅均得到大幅提升。对比2012-2015年全国政府采购总规模和增幅，反映出三方面的问题：第一，我国政府采购增幅虽然时有上升，时有下降，但采购总规模持续增长，这表明我国政府采购还有一定的增量空间。第二，新《预算法》和《政府采购法实施条例》的政策效应逐渐显现。2015年，新《预算法》和《政府采购法实施条例》开始实行，政府采购规模和增幅均呈现较大提升，从2014年的17305.34亿元一跃增加到21070.5亿元，比上年增加了3765.2亿元，增长21.8%。这表明新《预算法》和《政府采购法实施条例》的实施，促进《政府采购法》的适用资金范围得到进一步扩大。第三，政府采购的计划性逐渐增强。虽然政府采购规模持续增长，但近四年政府采购增幅呈现波动性。如果通过加强政府采购计划的预算管理、有效的预算计划安排，还可进一步扩大采购规模。

 

2015年，全国政府采购金额占全国财政支出和GDP的比重稳中有增，分别达到12%和3.1%。然而，与国际标准仍有较大差距。原因主要有两点：一是核算口径的差异。西方国家核算政府采购的范围比较宽泛，不仅包括政府预算购买货物、工程和服务项目，也包括铁路、市政工程、电力、通讯、机场、停车场、港口等公共基础设施项目。相比之下，我国政府采购的核算口径偏窄，仅国家机关、事业单位和社会团体用财政性资金进行政府采购的行为才可纳入政府采购，教育、医疗、科技等基本公共服务尚未完全纳入。而且长期以来，大量适用于《招标投标法》及其实施条例的工程建设项目财政性资金没有完全纳入政府采购范畴。虽然目前《政府采购法实施条例》已将其纳入政府采购，但实施时间较短，政策效果还未充分体现。二是支出结构原因。由于财政收支矛盾的加剧，我国财政支出结构中，用于政府采购的支出总额仍有待优化，还不能完全实现应采尽采。

 

未来，为减少这一差距，可从四方面入手。第一，扩大政府采购的核算范围，将教育、卫生、保障性住房以及铁路、交通、能源、财政性资金购买的工程等采购项目纳入政府采购科目中，这将给政府采购带来可观的增量。第二，优化政府采购结构，增加涉及民生的工程，如城乡基础设施、公共服务场馆建设的工程类项目，同时扩大政府购买公共服务的范围。第三，积极实施《政府采购法实施条例》。《政府采购法实施条例》厘清了《政府采购法》和《招标投标法》关于工程采购的“楚河汉界”，进一步扩大了《政府采购法》适用的资金范围。第四，完善政府采购预算编制体系，增强政府采购的计划性，避免采购规模因预算不规范出现异常波动。

 

按照国际占比标准，我国政府采购规模仍存在较大的增量空间。根据近4年政府采购规模和结构，预计工程类、服务类将是今后政府采购规模增长的潜力所在。

 

关于政府采购方式和组织形式，2015年，公开招标规模占政府采购总规模的比重下降，分散采购占政府采购总规模的比重上升。这“一升一降”，是政府职能转变和市场机制发挥作用的重要体现。目前，我国经济发展已进入后工业阶段，政府管理模式逐渐由管理型政府向服务型政府转变。在服务型政府管理模式下，简政放权成为当前政府管理工作的第一要务，集中采购的减少正是政府实现这一转变的表现之一。顺应该趋势，在市场机制的作用下，公开招标规模开始下降。此外，《政府采购非招标采购方式管理办法》施行以来，“根据采购需求和项目特点选择采购方式”的理念逐渐深入人心，非招标采购方式以其灵活性、高效性受到预算单位的青睐，不仅大大降低了交易成本，也降低了采购人员的道德风险，保障了市场机制的有效性。

 

在落实政府采购政策、促进中小企业发展方面，我们看到，近年来授予小微企业的采购额逐年增加，且其占比一直保持较高水平，这些反映了两方面问题：第一，落实政府采购扶持中小微企业的政策更加理性。中小企业已成为中国经济发展不可或缺的力量，从2012-2015年的采购数据可以看出，中小企业政府采购授予额一直保持稳步增长，未出现较大幅度的波动，这表明有关预算单位在授予中小企业采购合同时并非盲目支持。第二，增加授予小微企业的采购合同，有利于促进小微企业在竞争中更好地成长，有利于产业结构的优化。

 

与此同时，我们注意到，节能环保产品的采购规模略有下降。2015年，全国强制和优先采购节能产品规模达1346.3亿元，占同类产品采购规模的71.5%；全国优先采购环保产品规模到1360亿元，占同类产品采购规模的81.5%。其主要原因是基于政策调节和节能环保产品价格虚高的双重作用。一方面，虽然政府对于节能环保产品的整体支持政策没有改变，但受严格控制政府性楼堂管所建设、部分地区前期投资项目逐步完工等影响，节能环保类产品采购的整体力度逐渐放缓。另一方面，节能环保产品的价格相对较高，在各项节约政策的推动下，节能环保产品采购规模有所下降。

 

当然，节能环保产品采购规模略微下降，并不会影响政府采购支持节能环保产业政策功能的发挥，在一定程度上还会促进节能环保产业升级和产品创新。因为目前节能环保产品价格相对略高，这也导致各预算单位采购节能环保产品比例相对来说不算太高。节能环保产业若要发展，便需从产业创新、升级角度降低成本，提升产品性能，扩大政府对其的采购规模。

 

2015年全国政府采购数据中首次出现监狱企业采购份额（1.4亿元）。政府采购支持监狱企业，是政府采购政策功能的一大拓展，也是促进监狱企业发展、维护社会稳定的重要举措。需要指出的是，政府采购监狱企业产品，并没有把监狱企业全部推向社会，也没有弱化政府的监管责任。要实现促进监狱企业发展、维护社会稳定的初衷，不能仅依靠政府采购，政府仍需对涉及公共安全的企业加强资质审核和监管。

 

关于政府采购政策目标的排序问题，也是一个讨论已久的话题。我们认为，不应对各项政治目标、经济目标、社会目标进行排序，而应同时兼顾这几方面的目标。发挥政府采购政策功能与公平竞争市场规则的平衡，需考虑三点：第一，以市场规则为核心、充分发挥政策功能。对政府扶持中小企业、节能环保企业、监狱企业、民族企业产品资质的审核和认定仍应遵循市场规则，按照统一的标准参与竞争。第二，注重过程和结果公平、构建涵盖企业监管和质量评价的公平机制。第三，提升政府采购信息公开力度。不仅要及时公开政府扶持中小企业、节能环保企业、监狱企业、民族企业的各项政策，还应及时公开各项政策的标准及落实情况。（作者单位：上海财经大学中国公共财政研究院、中国社科院城市发展与环境研究所）

 

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